De belastingvrijstelling van Koning en aanhang is in flagrante tegenspraak met het grondwettelijke gelijkheidsbeginsel. De Limburgse politicus Clemens Meerts stapte naar de rechter om dezelfde fiscale gunsten als de royals van Oranje op te eisen, maar kreeg nul op rekest.
Tekst: René Zwaap
Belastingvrijstelling Koning contra het gelijkheidsbeginsel
Eerder dit jaar deed de belastingkamer van de Hoge Raad uitspraak in een zaak die door de Limburgse politicus en juridisch adviseur Clemens Meerts was aangespannen tegen de staatssecretaris van Financiën. Met een beroep op het gelijkheidsbeginsel had de voormalige politicus van de VVD bezwaar gemaakt tegen een aanslag inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen. Zijn argument was dat hij net als de koning en zijn eega (als ook het vorige staatshoofd en de opvolgster bij meerderjarigheid) recht had om vrijgesteld te worden van het betalen van inkomstenbelasting over de vergoedingen die hij had gekregen voor zijn werk voor de publieke zaak. Meerts was eerder lid van de Provinciale Staten van Limburg en van de gemeenteraad van Maasgouw.
Wat voor koning en aanhang gold, moest op grond van Artikel 1 van de Grondwet ook voor hem gelden, zo was de redenering van Meerts.
Discriminatie
Volgens Artikel 1 van de Grondwet worden ‘allen die zich in Nederland bevinden, in gelijke gevallen behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan’. Artikel 40 van diezelfde Grondwet is in flagrante tegenstelling met dat uitgangspunt, aldus Meerts. Daarin worden koning en een aantal leden van het koninklijk huis namelijk vrijgesteld van ‘persoonlijke belastingen’ voor wat betreft ‘de door hen ontvangen uitkeringen ten laste van het Rijk, alsmede de vermogensbestanddelen welke dienstbaar zijn aan de uitoefening van hun functie’.
Wat voor koning en aanhang gold, moest op grond van Artikel 1 van de Grondwet ook voor hem gelden, zo was de redenering van Meerts. Maar de belastingdienst weigerde zijn verzoek, de rechtbank ook, en zo kwam Meerts uiteindelijk terecht bij het hoogste rechtscollege van het land, de Hoge Raad. Maar ook die stelde Meerts in het ongelijk. Advocaat-generaal mr. R.E.C.M. Niessen maakte in zijn conclusie korte metten met het klaagschrift van Meerts. ‘De aan de Koning toegekende uitkering is bedoeld en becijferd als een netto-uitkering’, oordeelde de advocaat-generaal ‘Zij moet de voor de goede vervulling van het Koningschap noodzakelijk dan wel wenselijk geachte uitgaven dekken. Dit betekent dat de uitkering wezenlijk verschilt van alle inkomsten die andere burgers genieten voor zover deze het belastingvrije minimum overtreffen’.
Vestzak-broekzak
Indien koning en aanhang wel inkomstenbelasting over hun uitkering zouden moeten betalen, zou de overheid die uitkering weer moeten verhogen, aldus de advocaat-generaal. De Hoge Raad kwam tot de slotsom dat Meerts ‘er wel recht op heeft voor de inkomstenbelasting op gelijke wijze te worden behandeld als de Koning, maar dat geldt alleen voor zover hij in dezelfde situatie verkeert als de Koning. Aan die voorwaarde is, rechtens en feitelijk, niet voldaan’.
Grondwet overboord?
Maar kan het zo zwaar wegende grondwettelijke gelijkheidsbeginsel echt zo maar overboord worden gegooid? In de ogen van Meerts kon het principe eenvoudig worden beschermd door de vergoeding voor het koningspaar en voorgangster en opvolgster desnoods dan maar van lieverlee te verhogen. Uiteindelijk kregen de Nederlandse ministers en staatssecretarissen ook financiële compensatie toen hun dienstauto financieel werd belast. (Ook krijgen de Oranjes financiële compensatie voor de vermogensbelasting die zij sinds de jaren ’70 betalen, zoals RTL 4 onlangs onthulde, maar dat was toen de zaak van Meerts diende bij de Hoge Raad nog niet bekend).
De Hoge Raad kwam tot de slotsom dat Meerts ‘er wel recht op heeft voor de inkomstenbelasting op gelijke wijze te worden behandeld als de Koning, maar dat geldt alleen voor zover hij in dezelfde situatie verkeert als de Koning. Aan die voorwaarde is, rechtens en feitelijk, niet voldaan’.
De andere optie is dat de Oranjes genoegen zouden moeten nemen met een onsje minder, net zoals alle andere mensen die te maken krijgen met bezuinigen. Of zijn de Oranjes niet zo vermogend dat ze hun werk voor volk en vaderland ook makkelijk pro deo zouden kunnen doen?
Clemens Meerts
Zwakke argumentatie
Meerts: ‘Het ging er mij vooral om te duiden op de zwakke argumentatie die voor dit fiscaal privilege wordt gehanteerd. Immers, als de Koning belasting moet gaan betalen over zijn privé-inkomen voor zover hij dat van de Staat ontvangt, zal zijn uitkering vervolgens inderdaad volgens het principe vestzak-broekzak gebruteerd worden. Wel is er dan toch nog een verschil, namelijk dat de Koning over zijn overige privé-inkomen belasting gaat betalen in de hoogste tariefschijf en niet vanaf de laagste schijf, zoals nu het geval is’.
Stadhouders
De fiscale privileges van de Nederlandse royals vinden hun oorsprong in het stadhouderlijke tijdperk. De stadhouders van Oranje Nassau genoten vrijdom van alle belastingen, behalve van die op hun grondbezit (de zogeheten ‘verponding’). De redenatie was dat er nauwelijks een onderscheid kon worden gemaakt tussen het bezit van de stadhouder en het bezit van de staat. Bij de Grondwet van 1815 werd aan die uitzonderingspositie gedeeltelijk een eind gemaakt, maar de Oranjes bleven met dezelfde motivering van vele belastingheffingen verschoond. Bij de overgang naar de constitutionele monarchie in 1848 werd de Koning in de Grondwet vrijgesteld van alle personele lasten, echter: ‘Geen vrijdom van enige andere belasting wordt door hen genoten. Geen privilegiën kunnen in het stuk van de belastingen worden verleend.’
De Grondwet, opgesteld op basis van een advies van een commissie onder leiding van Thorbecke, ging dus uit van een gelijkheidsbeginsel. Toch kregen Koning en familie wel degelijk een veel bredere belastingvrijdom en is die tot op de dag van vandaag bewaard gebleven, anders dan bijvoorbeeld de bezoldiging van ambtenaren, die lange tijd ook vrij was van belastingheffing, maar vanaf 1893 dan toch werd belast.
Hoofdpijndossier
Bij de herziening van de Grondwet van 1922 werd een voorstel uit de Tweede Kamer om de koninklijke belastingvrijstelling te schrappen verworpen. Sindsdien is het een hoofdpijndossier gebleven voor opeenvolgende kabinetten. De VVD’er Oud schreef in 1967 over de fiscale vrijstellingen van de Koning: ‘Het privilege is een overblijfsel uit de tijd, dat de financiën van de Staat en die van de Vorst één waren en een fiscale heffing ten laste van de Vorst derhalve van iedere zin ontbloot. Thans is dit motief wel vervallen, doch een zeker verband tussen het inkomen, dat de Koning uit ‘s Rijks kas ontvangt, en het inkomen uit het privé vermogen is gebleven. De kosten van de koninklijke staat moeten uit het totaal van deze inkomsten worden voldaan. Zouden zij ten gevolge van belastingheffing vermindering ondergaan, dan zou daarmede rekening moeten worden gehouden bij de bepaling van het inkomen uit de kas van het Rijk. Het is daarom niet ondoelmatig de Koning vrij te stellen van belastingplicht’.
Bij de overgang naar de constitutionele monarchie in 1848 werd de Koning in de Grondwet vrijgesteld van alle personele lasten, echter: ‘Geen vrijdom van enige andere belasting wordt door hen genoten. Geen privilegiën kunnen in het stuk van de belastingen worden verleend.’
Bijzondere positie
In 1972 werd de uitkering aan de koning en directe omgeving grondwettelijk geregeld en vrij van persoonlijke belastingen verklaard. Die belastingvrijdom strekte zich nu niet langer uit naar het privévermogen en privé-inkomen, met als addertje onder het gras dat het ‘vermogen dat voor uitoefening van de functie werd ingezet’ weer wel belastingvrij diende te worden gelaten. Volgens een uitleg van premier Rutte in 2010 aan de Tweede Kamer bleven ‘de vermogensbestanddelen die dienstbaar zijn aan de uitoefening van het koningschap buiten de heffing van vermogensrendementsheffing’.
Wollige redenering
De Commissie belastingvrijdom Koninklijk Huis, speciaal belast met de fiscale positie van de koning en aanhang, verdedigde de belastingvrijstelling in 1970 met een wel heel wollige redenering: ‘De betekenis van het Koningschap gaat dan ook uit boven de daarop betrekking hebbende rechtsregelen, al spreekt die betekenis reeds uit vele daarvan. Het is uit de werkelijkheid van ons staatsleven, dat de bepalingen betreffende ons Koningshuis moeten worden begrepen. Bij de bijzondere positie van de Koning en de door hem te vervullen taak passen speciale, van die voor de burgers afwijkende regelen’.
Aandelenpakket
De Koning wordt sinds de wetswijziging uit 1972 dus wel geacht belasting te betalen over zijn vermogen uit bijvoorbeeld aandelen, en die inkomsten kunnen gezien het aandelenpakket van de Oranjes (denk aan het altijd tot de verbeelding sprekende belang van de familie in Koninklijke Olie Shell) aan de behoorlijke hoge kant zijn. Als die vorstelijke belangen al niet in een handige beheersconstructie in een offshore belastingparadijs staan geparkeerd. Willem Alexanders tante Christina werd in 2009 al eens betrapt met een vermogensconstructie via belastingparadijs Guernsey, nota bene via het adres van Paleis Noordeinde.
‘Geen zeer hoog vermogen’
Ook motivering om de Oranjes vrij te stellen van erfbelasting die de genoemde Commissie belastingvrijdom Koninklijk Huis opvoerde mag hoogst interessant worden genoemd: ‘Dit is met name van belang nu, zoals hiervoor reeds werd opgemerkt, zomin thans als in de nabije toekomst, de Drager van de Kroon beschikt over een zeer hoog vermogen. Dit uitgangspunt leidt er naar het oordeel van de Regering toe, dat voor het successierecht een ruimere vrijstelling behoort te gelden dan voor de vermogensbelasting. Anders dan bij de vermogensbelasting tast immers het successierecht – en hetzelfde geldt ook voor het schenkingsrecht en het recht van overgang – het vermogen aan’.
De Koning wordt sinds de wetswijziging uit 1972 dus wel geacht belasting te betalen over zijn vermogen uit bijvoorbeeld aandelen, en die inkomsten kunnen gezien het aandelenpakket van de Oranjes (denk aan het altijd tot de verbeelding sprekende belang van de familie in Koninklijke Olie Shell) aan de behoorlijke hoge kant zijn.
De formulering was zo subtiel vormgegeven dat een argeloze lezer er makkelijk overeen zou kunnen lezen, maar daar stond toch echt dat de Oranjes te weinig geld hebben om ook nog eens successierechten te betalen over hun bezit. Dat maakt dan nieuwsgierig hoe weinig. Zoals hoogleraar Algemeen Belastingrecht van de Universiteit van Leiden H. Vording schreef in zijn Fiscale positie van de koning (2015): ‘Met betrekking tot de vrijstelling voor het successierecht is de vraag, of de in 1970 aangevoerde overweging dat het staatshoofd “niet beschikt over een zeer hoog vermogen” nog immer juist is’.
Boekenonderzoek bij de koning?
Boekenonderzoek bij de Oranjes zou veel gespeculeer daaromtrent kunnen wegnemen. Helaas weigerde minister-president Rutte in 2012 gehoor te geven aan een motie van de Kamer om duidelijke criteria te formuleren over de fiscale vrijstelling van vermogensbestandsdelen van de Oranjes. ‘Deze motie kan niet worden uitgevoerd omdat er geen vermogensbestanddelen zoals in de motie genoemd zijn die niet reeds onderdeel vormen van een stichting of anderszins van eigenaar zijn veranderd’, reageerde Rutte op deze motie uit de gelederen van PvdA en SP. ‘Indien op enig moment verandering in deze situatie zou optreden, is uitvoering niet verenigbaar met de wettelijke geheimhoudingsplicht ten aanzien van individuele aanslagen’.
Met andere woorden: het Oranje-kapitaal is zodanig geparkeerd dat het niet meer herleidbaar is tot de Koning. Maar als de vrijstelling van de vermogensbelasting is gebaseerd op de aanname dat de Koning niet zoveel heeft, zou de Kamer toch op zijn minst moeten weten over hoe weinig dan precies?
Koninklijke uitkeringen
In het kader van de Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis (WFSKH) ontvangt de Koning dit jaar een uitkering voor zijn werkzaamheden van 866.000 euro per jaar, Máxima doet het voor 343.000, Beatrix krijgt als ex-koningin 489.000 euro. Dat zijn nettobedragen, want inkomstenbelasting of sociale premies hoeven de royals niet af te dragen aan die vergoedingen. De hoogte van de uitkeringen heten overigens gekoppeld aan het inkomen van de vicevoorzitter van de Raad van State. Zodra de kroonprinses meerderjarig is, gaat ook Amalia voor een leuk bedrag de boeken in. Daarnaast ontvangen de vier koninklijke entiteiten nog een – veel hogere -vergoeding onder de post ‘personele en materiële kosten’, die in het geval van de koning ruim 4,5 miljoen euro bedragen, 975.000 euro voor Beatrix en 591.000 euro voor Máxima.
De ratio van deze belastingvrijstelling is, aldus de Hoge Raad in haar oordeel, het ‘voorkomen van de geleidelijke afkalving van het oorspronkelijke vermogen van de Koning om zo diens financieel onafhankelijke positie te waarborgen’.
Met andere woorden: het Oranje-kapitaal is zodanig geparkeerd dat het niet meer herleidbaar is tot de Koning. Maar als de vrijstelling van de vermogensbelasting is gebaseerd op de aanname dat de Koning niet zoveel heeft, zou de Kamer toch op zijn minst moeten weten over hoe weinig dan precies?
Volgens het hoogste rechtscollege is het onderscheid tussen ‘de functionele kosten van het koningschap en uitgaven in de meer particuliere sfeer voor de koning niet op verantwoorde wijze te maken. Bij het koningschap zijn het functionele en het persoonlijke aspect niet te onderscheiden.’
De vrijstelling van het betalen van inkomstenbelasting geldt alleen voor die uitkering en de vermogensdelen die direct zijn verbonden met de uitoefening van het koningschap. Privé-inkomen en -vermogen zijn niet vrijgesteld. Met andere woorden: over hun vermogen moeten koning en aanverwanten wel belasting betalen, maar hoeveel dat is onttrekt zich natuurlijk aan het publieke oog. Vorst en omgeving zijn zoals eerder opgemerkt dus ook vrijgesteld van belasting op erfenissen (successierechten) en schenkingen, en zo zijn er nog wel meer curieuze fiscale constructies aan te wijzen waarin de stadhouderlijke voorrechten om helemaal geen belasting te betalen nog voortleven.
Herstelbetalingen
De waarde van het onroerend goed is een andere troebele post: met de Wet op het Kroondomein schonk Wilhelmina meer dan 6730 hectare grond met 75 boerderijen, woningen en andere gebouwen aan de staat, maar wel onder voorwaarde dat zij en haar erfgenamen over alle inkomsten van het domein mocht blijven beschikken, inclusief het genot van de jacht. De staat mag voor de onderhoudskosten opdraaien, en als de republiek wordt uitgeroepen of een andere familie de monarchie overneemt is de Nederlandse staat volgens dezelfde wet verplicht het hele bezit te retourneren aan de koninklijke familie of – als dat niet mogelijk is – de waarde ervan te restitueren, mét wettelijke rente. Het Kroondomein is weer terug te voeren op een financiële Wiedergutmachung voor de Bataafse revolutie van 1795, toen het bezit van de gevluchte Oranje stadhouder voor verbeurd werd verklaard door de Bataafse republiek. In feite doet de Nederlandse belastingbetaler dus nog altijd herstelbetalingen aan de Oranjes voor die revolutie van 1795.
Gepasseerd station
De vrijstelling van inkomstenbelasting is bij andere monarchieën inmiddels een gepasseerd station. De Britse koningin en kroonprins zijn wettelijk ook van inkomstenbelasting vrijgesteld, maar besloten die in de jaren ’90 toch te gaan betalen teneinde een wit voetje te halen in de publieke opinie. De Belgische koning betaalt vanaf 2013 belasting over zijn staatsuitkering (echter niet over zijn onkostenvergoeding, die vele malen hoger ligt). Vanuit de Tweede Kamer wordt de laatste jaren veel druk uitgeoefend om een einde te maken aan de fiscale uitzonderingspositie van het Nederlands Koninklijk Huis.
‘Verschrikkelijk veel gedoe’
Op 14 oktober 2015, na de verschijning van de ‘Evaluatie begroting van de Koning en onderzoek rationale van belastingvrijdom en hoogte grondwettelijke uitkeringen’, nam de Kamer een motie aan waarin de regering werd verzocht een voorstel te doen hoe de belastingvrijstellingen van de Koning, Koningin en de voormalige Koningin ongedaan kunnen worden gemaakt. Premier Rutte legde die motie echter naast zich neer, omdat dat ‘zo verschrikkelijk veel gedoe’ zou opleveren. Hij doelde daarmee blijkbaar op de omstandigheid dat de koninklijk uitkeringen grondwettelijk zijn geregeld zijn en dat voor iedere aanpassing dus een tweederde meerderheid in de beide Kamers op te trommelen moet zijn.
Het is opmerkelijk dat in 2008 bij herziening van het financieel statuut niet tevens de gelegenheid te baat is genomen de achterhaalde fiscale regels rond het koninklijk huis bij de tijd te brengen door daarvoor een eigentijdse regeling te treffen
Drogreden
Clemens Meerts kreeg van de Hoge Raad nul op rekest met de drogreden: ‘Een belastingplichtige heeft er recht op om voor de inkomstenbelasting op gelijke wijze te worden behandeld als de Koning, maar alleen voor zover hij in dezelfde situatie verkeert als de Koning. Aan die voorwaarde voldoet hij niet’.
Meerts is daar niet onder de indruk van: ‘Het gelijkheidsbeginsel is een groot goed. Als het dan feitelijk toch niet veel uitmaakt of het Koninklijk Huis nu wel of niet een belastingvrijstelling geniet, dan kan die vrijstelling probleemloos worden beëindigd ten gunste van het principe. De Hoge Raad wil hier duidelijk niet aan, getuige de motivering van de uitspraak, waarin duidelijk naar een ratio voor de belastingvrijstelling is gezocht’.
Moeilijk onderscheid
De Hoge Raad betoogt dat persoonlijke en zakelijke inkomsten en uitgaven van de Koning niet of nauwelijks van elkaar kunnen worden onderscheiden. Meerts: ‘In de wet is echter duidelijk het privé-deel van de uitkering afgebakend. Daarnaast is er adequaat voorzien in de zakelijke kosten van het Koninklijk Huis. Een moeilijk onderscheid is voor het Ministerie van Financiën nimmer een obstakel geweest om een onderscheid zakelijk/privé bij andere belastingplichtigen wél te maken. Opmerkelijk is dat bij het vermogen van het Koninklijk Huis dit onderscheid wel wordt gemaakt’. Het inkomen van de Koning zou in de visie van de Hoge Raad moeilijk in een categorie in de belastingwet in te delen zijn. Meerts: ‘Daarvoor bestaat echter de restcategorie “Belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden”.’
Toetsingsverbod
Meerts signaleert ook nog een juridische dwaling in de uitspraak. ‘De belastingvrijstelling staat in de Grondwet, maar niet in de Wet inkomstenbelasting 2001. Daarom heeft de rechter het grondwettelijk verbod om de wet aan de Grondwet te toetsen geschonden, zodat de wet dient te worden toegepast en derhalve ook de leden van het Koninklijk Huis belasting moeten betalen. Als konijn uit een hoge hoed tovert de Hoge Raad de redenering dat de Grondwet in dit geval een bijzondere regeling is ten opzichte van de Wet inkomstenbelasting 2001. De vrijstelling van de premies volksverzekeringen die de leden van het Koninklijk Huis genieten is helemaal niet wettelijk geregeld. Volgens de Hoge Raad moeten de premies volksverzekeringen in het kader van de vrijstelling voor het Koninklijk Huis ook als belastingen worden aangemerkt’.
Achterhaalde fiscale regels
Meerts vindt in zijn kritiek gehoor bij niet de minste kenners van deze stugge materie. In zijn in 2014 verschenen werk Inkomstenbelasting 2001 maakt emeritus-hoogleraar L.G.M. Stevens, die zelf betrokken was bij de herziening van het Nederlandse inkomstenbelastingstelsel in 2001, stevige kritiek op de zijns inziens achterhaalde wetgeving. ‘Het is opmerkelijk dat in 2008 bij herziening van het financieel statuut niet tevens de gelegenheid te baat is genomen de achterhaalde fiscale regels rond het koninklijk huis bij de tijd te brengen door daarvoor een eigentijdse regeling te treffen’, aldus Stevens, die kroonlid is van de Sociaal-Economische Raad (SER). ‘Het financieel statuut had tegelijk met de totstandkoming van de Wet IB 2001 moeten worden aangepast, want de grondwettelijke verwijzing naar de vermogensbelasting is door de Belastingherziening 2001 achterhaald. Bij die gelegenheid had ook klare wijn moeten worden geschonken over de doorwerking ervan naar de vermogensrendementsheffing. Het onbelast laten van het koninklijk vermogen is niet overeenstemming met de Wet IB 2001. Opmerkelijk is dat dit nog steeds niet is gebeurd. Het zou mijn voorkeur hebben voor de staatsrechtelijke Koninklijke inkomsten geen vrijstellingsbepaling toe te passen, aangezien dit het zicht op de werkelijke bruto/netto-verhoudingen onnodig versluiert. Een dergelijk afwijkende behandeling verlokt uiteraard regelmatig allerlei belastingplichtigen tot het beroep op toepassing van het gelijkheidsbeginsel’.
De behandeling van de begroting Koninklijk Huis van later deze week kan weleens een keerpunt zijn voor de Nederlandse monarchie.
Europees Hof
Meerts is niet van plan zich neer te leggen bij het oordeel van de Hoge Raad. Ondanks dat de Belastinginspecteur hem op het hart heeft gedrukt te stoppen met zijn acties, wil Meerts zijn klacht nog neerleggen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de nieuwe klachtinstantie het College voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Daarna kan ook het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) zich nog over de materie buigen. Daar zou hij heel wel weleens meer oor kunnen vinden voor zijn klacht over ongelijke behandeling. En daarvoor bestaat, getuige een citaat uit het Weekblad Fiscaal Recht in de conclusie van advocaat-generaal Niessen, een gerede angst: ‘Het is ongewenst dat het HvJ EU via een omweg zeggenschap krijgt over de Nederlandse staatsvorm’. In republikeins perspectief zou zo’n interventie inmiddels echter zeer wel gewenst zijn. De behandeling van de begroting Koninklijk Huis van later deze week kan weleens een keerpunt zijn voor de Nederlandse monarchie.
In opdracht van het Nieuw Republikeins Genootschap (NRG) voert de redactie van ‘De Republikein’ momenteel een onderzoek uit naar de werkelijke kosten van de Nederlandse monarchie. Dit onderzoek vindt plaats onder auspiciën van de Alliance of European Alliance of European Republican Movements (AERM), de koepelorganisatie van Europese republikeinse Bewegingen. Publicatie van het onderzoek gebeurt volgend jaar met Koningsdag. Voor tips en adviezen opent ‘De Republikein’ binnenkort het digitale meldpunt WillyLeaks.